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¿De la transparencia a la rendición de cuentas? Una evaluación de cómo iniciativas impulsadas por múltiples partes interesadas y de alcance internacional están contribuyendo a la gobernanza pública
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Quienes defienden y promueven el tema del gobierno abierto han generado un número creciente de iniciativas conjuntas entre múltiples actores (MSI,[1] por sus siglas en inglés), orientadas hacia la gobernanza pública.  La idea detrás  de estas iniciativas es juntar a reformadores de distintos sectores y países para consensar metas y estándares con respecto a la divulgación voluntaria de información y la participación pública, con el fin de crear nuevas oportunidades para combatir la corrupción y promover el  desarrollo efectivo. Algunos actores también hacen énfasis  en la construcción de confianza que puede surgir de la colaboración entre empresas, gobierno y sociedad civil. Y con la idea de exigir una mayor rendición de cuentas en el ámbito público, las MSI pro-gobernanza también buscan construir coaliciones pro-reformas con la capacidad de utilizar reformas que se establezcan en torno al tema del gobierno abierto.

Las MSI pro-gobernanza se inspiraron en una ola previa de MSI realizadas en el sector privado, en las que se han  unido grupos de empresas y de interés público con el fin de establecer estándares sociales y ambientales de carácter voluntario. Sin embargo, hay una diferencia importante entre ambos tipos de iniciativas: mientras las MSI orientadas al sector privado procuran compensar la poca capacidad de los gobiernos para hacer cumplir estándares sociales y ambientales básicos, las MSI orientadas al sector público tienen como finalidad  fortalecer la gobernanza pública

Durante la última década, muchos actores han invertido años de trabajo intenso en lanzar y consolidar MSI orientadas hacia la gobernanza. Ahora, también analistas y participantes buscan establecer qué avances se han logrado en la materia. En este contexto la Iniciativa Transparencia y Rendición de Cuentas (Transparency and Accountability Initiative, T/AI, por sus siglas en inglés) comisionó una nueva revisión de la evidenciadisponible acerca de cinco de estas MSI: la Iniciativa de Transparencia de Industrias Extractivas (Extractive Industries Transparency Initiative, EITI), la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP), la Iniciativa para la Transparencia en el Sector de la Construcción (Construction Sector Transparency Initiative, CoST), la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (Global Initiative for Fiscal Transparency, GIFT) y la Asociación  para la Contratación Pública Abierta (Open Contracting Partnership OCP). Aún cuando las investigaciones disponibles sobre cada una de estas MSI varían considerablemente en alcance y profundidad, habiendo mucha más documentación acerca de EITI, el informe elaborado por Brockmyer y Fox revisa cada una en términos de: 1) estructura,  procesos y participantes, 2)  marcos de análisis en materia de resultados (también conocidos como teorías de cambio) y 3) evidencia disponible con respecto a su efectividad e impacto.

Entre los muchos hallazgos de dicha revisión, hay uno que sobresale como especialmente relevante para el campo más amplio de la transparencia, la rendición de cuentas y la participación:

Los enlaces de la cadena que conecta a la divulgación de información con la rendición pública de cuentas todavía son inciertos.

Dicho informe encuentra que en muchos países, las MSIs orientadas hacia la gobernanza han logrado cierta tracción al promover sus reformas en materia de divulgación de información (en otras palabras: hay más información disponible para el público), en parte gracias a las mismas iniciativas. Sin embargo, hay poca evidencia en cuanto a que estos resultados en materia de transparencia conducen a resultados en materia de rendición de cuentas –al menos hasta ahora. Ocurre que las teorías de cambio que conectan a la transparencia con la rendición de cuentas en las MSI orientadas hacia la gobernanza implican más eslabones en sus ‘cadenas causales’ de lo que originalmente se había previsto.

Aún cuando las investigaciones disponibles documentan tanto los avances como las limitaciones de la divulgación de información impulsada por las MSI, se necesitan más estudios que expliquen si  estos avances conducen a mejoras tangibles en materia de rendición de cuentas  – y cómo lo logran. Hay varios cuellos de botella que parecen ser particularmente relevantes:

  1. En la práctica el compromiso gubernamental hacia estas MSI a menudo es débil o inconsistente. El hecho de que estas MSI tengan un sello gubernamental puede indicar –o no- que el aparato estatal como tal, incluyendo todas sus ramas y dependencias, está comprometido con la idea de gobierno abierto. De hecho, quienes defienden la apertura desde el interior del gobierno a menudo no cuentan con el peso suficiente para influir efectivamente en el resto del aparato gubernamental (que es precisamente la razón por la que pueden requerir de coaliciones (inter)nacionales para fortalecer su postura (tal como se lee, por ejemplo, en el plan estratégico de OGP). Sin embargo, el cierre de los espacios cívicos en algunos de los países en los que actúan MSI plantea ciertas interrogantes acerca del “efecto neto en materia de rendición de cuentas” de la afiliación gubernamental de esta últimas. En contextos así de difíciles, ¿cuándo es que una “certificación” de una MSI (de carácter implícita) sirve para fortalecer a reformistas asediados, manteniendo abiertos los canales, o, por el contrario, cuándo sirve como una cobertura para regímenes fundamentalmente no-democráticos (v.gr. “openwashing”[2])?
  1. Las instituciones gubernamentales encargadas de tareas de rendición de cuentas pueden ser muy débiles o encontrarse capturadas y por ende impedidas para actuar en situaciones relevantes de divulgación de información. Después de todo, los estados-naciones están compuestos por muchas dependencias, volviéndolos internamente muy móviles (“moving parts”) y las ramas encargadas de tratar con el acceso a información a menudo tienen poco que ver con aquéllas responsables del estado de derecho. Al respecto, se puede considerar la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015: allí el Gobierno mexicano recibió altas calificaciones por sus bien establecidas instituciones de divulgación de información. Pero al mismo tiempo, aún cuando se ha revelado públicamente que ha habido conflictos de interés de alto nivel (como transacciones entre la familia del presidente y contratistas del gobierno), ha resultado que las instituciones estatales dedicadas a la rendición de cuentas han tenido sus propios conflictos de interés y, por lo mismo, han desistido de actuar.
  1. No es fácil traducir datos abiertos en información que permita actuar en el ámbito público. Si bien la existencia de un mayor apertura de información es muy promisoria, los “infomediarios” (esto es: los procesadores cívicos de información) todavía están aprendiendo a transformar datos, que a menudo son agregados técnicos y abstractos, en información que le permita actuar a aliados que tienen la fuerza cívica suficiente como para influir en los poderes que efectivamente intervienen en la formulación y aplicación de las políticas públicas (“the powers that be”).
  1. Las MSIs son procesos de negociación en que la sofisticación técnica de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) es clave, pero la pericia no sustituye la capacidad política para influir efectivamente en el curso de los acontecimientos. Las organizaciones de la sociedad civil que están involucradas con MSI suelen ser organizaciones técnicas especializadas, no tanto organizaciones de base amplia con un ámbito de influencia que va más allá de las clases profesionales situadas en la capital del país. Más aún, en algunos países, a las OSC que están involucradas con MSI se les ve como entidades sin autonomía de cara al gobierno. Esto limita su capacidad política para influir efectivamente, así como su pretensión de representar a la sociedad civil en general. Para que las MSI puedan sostener el ímpetu generado por una ola reformista, necesitan “ampliar su base” al interior de la sociedad civil de su país.

Estos cuellos de botella que existen entre la transparencia y la rendición de cuentas no son exclusivos de las MSI. Volviendo al contexto más amplio,  la revisión de la evidencia subraya el hecho de que todavía no sabemos mucho acerca de cuándo y cómo la transparencia impulsa y conduce a la rendición de cuentas de manera más general. Hay que tener, entonces, expectativas realistas. Las reformas en materia de gobierno abierto a nivel nacional y local también enfrentan retos similares. Hace poco, una revisión de la evidenciaacerca de iniciativas de rendición de cuentas (auditoría social), principalmente de carácter local concluyó que: “la voz necesita dientes para ser eficaz”.

¿Entonces, cómo superamos esos cuellos de botella? Un lugar clave para buscar las coaliciones y estrategias que se requieren para ello es el nivel nacional. Algunas MSI buscan crear coaliciones muti-sectoriales a nivel nacional que tengan la fuerza suficiente para realmente insertar nuevas normas y estándares al interior de las instituciones nacionales. Aunque EITI y OGP han llegado más lejos en este proceso de construcción de grupos de alcance nacional integrados por múltiples actores, solo una minoría ha funcionado bien. Por ejemplo, en EITI, mientras ciertos países que aún no están certificados tienen “Grupos Multisectoriales” (MSG) que sí están funcionando, otros países que sí están certificados tienen MSG débiles o que no son representativos. En OGP, según Paul Maassen, quien es coordinador de enlace con la sociedad civil, “A nivel nacional, es más difícil establecer qué tan sólida es la coordinación dentro de la sociedad civil. Parece haber algún tipo de coordinación en al menos dos terceras partes de los países participantes, con coaliciones activas en 15 a 25% de los países”. Otro enfoque prometedor para que las MSI amplíen y profundicen su membresía y entidades afiliadas incluye el involucramiento de gobiernos subnacionales, como está haciendo EITI en Perú y las Filipinas.

Este asunto de cómo fortalecer la capacidad de los actores a nivel nacional para realmente insertar normas MSI en instituciones nacionales plantea interrogantes acerca cómo el enfoque MSI se relaciona con otros enfoques, bastante diferentes, con respecto a la construcción de la rendición de cuentas y con los que a veces también puede coincidir en el tiempo. Durante los últimos dos meses (mientras este informe se estaba preparando para darse a conocer), los titulares de prensa en todo el mundo estaban  repletos de acciones masivas ciudadanas que exigían rendición de cuentas en sociedades tan diversas como Guatemala, Brasil, Líbano y Malasia. En cada contexto nacional, la protesta masiva de la ciudadanía ha ganado una fuerza y una legitimidad sin precedentes en la lucha en contra de una corrupción muy arraigada. Una vez que se empieza a buscar este tipo de iniciativas de acción y movilización ciudadana, incluyendo los ámbitos subnacionales, más ejemplos empiezan a aparecer. En este contexto, T/AI está impulsando una mayor discusión acerca del papel de los movimientos sociales en el ámbito de la transparencia y la rendición de cuentas.

Para quienes tenemos un compromiso a largo plazo con la construcción de iniciativas multi-actorales, la cual entendemos como un proceso lleno de detalles, a menudo muy técnico, estas olas de acciones ciudadanas masivas a favor de la rendición de cuentas plantean la siguiente interrogante: ¿cómo pueden las MSI establecer sinergia con airadas acciones ciudadanas de este tipo? Hasta ahora, como las MSI han consistido en procesos de negociación, ¿en qué momento pueden estas acciones externas impulsar a los reformistas dentro del sistema a que actúen? ¿Qué pueden hacer las OSC involucradas para ampliar la agenda de las MSI y así incluyan las preocupaciones de la ciudadanía? ¿Cómo pueden las MSI usar su sofisticado instrumental técnico para  traer a la luz  y exponer intereses creados que impiden la buena gobernanza?

Para ayudar a consolidar agendas de reformas institucionales una vez que las protestas masivas lo hayan hecho posible, ¿cómo pueden las MSI aportar a las reformas de políticas que  realmente marcaría las diferencias? En el momento en que la acción ciudadana lograra poner reformas de gobernanza serias en la agenda, los participantes de las MSI, con su gran habilidad técnica, tendrían mucho que ofrecer. Después de todo, las leyes que se redactan una vez que los manifestantes han vuelto a sus casas, a menudo corren el riesgo de dejar lagunas sobre asuntos claves. Y tratándose de reformas en materia de transparencia y rendición de cuentas, a menudo el diablo está en los detalles. Es aquí donde los participantes de MSI tienen mucho que ofrecer, dada su capacidad y potencial para fijarse en la letra pequeña y así ver si el gobierno realmente va a cumplir con su palabra. Al respecto, el Mecanismo de Revisión Independiente (Independent Reporting Mechanism) de la OGP sienta un precedente con sus reportes de avances  que indican si los gobiernos en verdad están cumpliendo –o no- con lo que han prometido en sus Planes de Acción.

Así, las MSI orientadas hacia la gobernanza pública buscan proporcionarle una variedad de nuevas herramientas, espacios y aliados a reformistas situados tanto en el gobierno como en la sociedad civil. Sin embargo, tratar de establecer qué aportan en términos relativos a agendas más amplias en materia de rendición de cuentas resulta complicado por su dinamismo, ya que están integradas por muchos elementos y actores. Es decir: operan en tantos niveles y a menudo se despliegan en arenas donde también se están poniendo en juego otras estrategias en materia de transparencia y rendición de cuentas. Aún cuando como estrategia las MSI son un experimento, su impacto preciso no se puede “aislar” con el método experimental. Dicho eso, esta revisión de la evidencia ha encontrado que en muchos países las MSI están contribuyendo a una serie de reformas y coaliciones cuyo desenvolvimiento se verá con los años. Si este resultado debe entenderse como algo “que es demasiado pronto para saber” o del que “no conviene armarse de expectativas”, es una cuestión que el lector debe decidir.

El informe completo se encuentra aquí.

Un ensayo complementario que aborda  preguntas que informaron este estudio se encuentra aquí.

Este artículo fue originalmente publicado en el sitio web de la Iniciativa para la Transparencia y Rendición de Cuentas y en el sitio web de la Alianza para el Gobierno Abierto.

Twitter: @jonathanfox707

Traducción: Mauricio Sánchez Alvarez

[1] En inglés: multi-stakeholder initiatives (Nota del traductor)

[2] El nuevo término en inglés, “openwashing,” se refiere a políticas públicas en favor de la-transparencia que sirven de fachada para limitaciones en la libertad de expresión o faltas sistémicas en el desempeño de las instituciones públicas responsables por la rendición de cuentas,